Полит Х - Телевизионный Интернет-канал
 Авторское
 Телевидение
Полит Х - Телевизионный Интернет-канал
Сегодня 
18.11.2018 
Главная страница > X-Архив > Дмитрий Орлов и Сергей Шахрай (1)
X-Сайт
X-Архив
X-Форум
X-Справка
X-Эксперт
X-Команда
X-Партнеры
X-Контакты

Дмитрий Орлов и Сергей Шахрай (1)


29 марта 2004 года
Административная реформа: кого ведут в кабинеты?

Часть 1
Часть 2

Дмитрий Орлов
Дмитрий Орлов
X-Справка
Сергей Шахрай
Сергей Шахрай
X-Справка

С. Корзун: Здравствуйте! Добро пожаловать на очередное заседание нашего Интернет-телевизионного, дискуссионного клуба "Полит Х". Сегодняшняя тема "Административная реформа", или как ее любят называть сами реформаторы - "реформа реформ". Юрист Сергей Шахрай и политолог Дмитрий Орлов - наши сегодняшние гости, с кем мы сегодня обсуждаем тему административной реформы.

Вообще о реформах мы говорим давно, еще в советские времена говорили. Косыгинские реформы, горбачевские реформы, …реформы в царской России, на нее ли нам ориентироваться сейчас? С 91-го года реформ или попыток реформ было на самом деле много. Вообще административная реформа прошла или нет? Есть в России административная реформа, состоялась ли она после Советского Союза или нет? Сергей Михайлович?

С. Шахрай: Можно сказать, что административная реформа - на марше.

С. Корзун: Давно выдвинулась?

С. Шахрай: С конца прошлого тысячелетия.

С. Корзун: Это как ремонт, его можно начать и завершить только мысленно.

С. Шахрай: Можно сформулировать 3 цели административной реформы, и в зависимости от того, достигнуты они или нет, говорить о завершенности. Одна цель - повышение качества управления, или как теперь у нас принято говорить - управляемости. Вторая цель - экономия бюджетных средств. И соответственно сокращение числа чиновников. Из этих трех целей - число чиновников, очевидно, возрастет, и заметно, экономии бюджетных средств не будет, потому одной из компонент реформы объявлено существенное повышение заработной платы чиновникам. А что касается качества управления - это тот критерий, когда надо, чтобы прошло время оценить его положительно или отрицательно. Пока я пессимистически смотрю на это.

С. Корзун: Дмитрий, спорите, соглашаетесь?

Д. Орлов: Я думаю, что административная реформа все-таки более сжатый по времени процесс, и он начался относительно недавно. При президенте Путине. И начался он довольно вяло. Начался он в русле тех споров, которые президент вел с правительством по поводу темпов роста, качества бюрократии. Именно тогда прозвучали тезисы о том, что нужно качественно изменить аппарат управления, а г-н Касьянов, возражая Путину, сказал, что нужна тонкая настройка. Мне кажется, что серьезно в технологическом отношении нынешний этап административной реформы начался именно тогда.

Мне кажется, что сегодня мы не имеем даже ясной концепции административной реформы. И то, что начались преобразования в правительстве и президентской Администрации, я полагаю, что не подкреплены достаточным уровнем проработки. И те предварительные наработки, которые были, - и комиссия Алешина, и шуваловские, и некоторые другие, не приобрели характера строгой концепции, что собственно мы наблюдаем сейчас по тем изменениям, которые происходят на вершине федеральной власти.

С. Корзун: Может быть, прав Касьянов: не надо ничего революционизировать, а просто тонко настраивать аппарат? Потому что такое ощущение у человека, относительно далекого от коридоров и эшелонов административной власти, что, в общем, при всех административных реформах или их попытках не меняется по сути ничего. Чиновников становится на самом деле больше, средств расходуется больше, но по сути в управлении ничего не меняется. Или что-то изменилось с советских времен до наших, за последние 15 лет, скажем?

Д. Орлов: Я не уверен, что прав Михаил Касьянов, потому что он отличался инертностью подходов во многих сюжетах, и не только в госуправлении. Действительно ситуация требует изменений. Другое дело, признавая, что его инертность была не вполне адекватной, найдена ли замена этой инертности? Мне кажется, нет. Кстати я не согласен с тезисом, что чиновников должно стать меньше. У нас их в расчете на тысячу человек населения меньше, чем во Франции, скажем, с Соединенными Штатами можем поспорить. Чиновников должно быть достаточно для выполнения тех функций, которые на них возложены обществом. Вот что главное. А с точки зрения тех непосредственных преобразований, которые произведены в течение последних нескольких недель, начиная с отставки правительства и заканчивая реорганизацией Администрации, все это не производит впечатления особенно комплексных шагов. Прежде всего, потому что структура правительства изменилась только на первом уровне - на уровне министерств, а на уровне агентств и служб она разбухла. И параллелизм в деятельности этих структур будет совершенно очевиден. И конфликт интересов остался. А некоторые конфликты интересов созданы заново, когда в Министерстве экономического развития и торговли одновременно есть структура, которая отвечает за прогнозирование и за подведение итогов, за статистику. Раньше никогда такого не было, даже в советские годы. Можно еще несколько таких примеров привести.

С. Корзун: Реформа нужна, и ее нету. Сергей, с чем поспорите? Давайте за что-нибудь зацепимся, чтобы поглубже копнуть.

С. Шахрай: Хочу обратить внимание на два если не парадокса, то удивительных обстоятельства. Кому не столь давно была поручена борьба с коррупцией? Председателю правительства, главе исполнительной власти. Само по себе это, мягко говоря, удивительно. Кому была поручена административная реформа? Самому правительству. Если ставится цель провести серьезную, качественную административную реформу, ее нельзя поручать делать реформируемому объекту. Должен быть создан "штаб" по реформе, по Конституции, политически этот "штаб" должен быть под Президентом, у Администрации. Она не входит в систему исполнительной власти. И тогда можно было бы говорить о серьезности реформ.

С. Корзун: Не входит ли на самом деле, как Вы утверждаете, Администрация президента в систему исполнительной власти, или входит в нашей конфедерации?

С. Шахрай: А здесь нет предмета для дискуссии. Я могу Вам сказать как человек, имевший счастье и честь участвовать в написании Конституции Российской Федерации, - исполнительную власть возглавляет Правительство. Президент выведен из системы исполнительной власти, у него другие функции - кадровая политика, определение внутренней и внешней политики, и функция арбитра. Спорит исполнительная власть законодательно, вступает в действие Президент: распускает Думу, объявляет выборы или меняет кабинет министров. Спорит регион с Центром, вступает в действие Президент-арбитр, использует согласительные процедуры и отдает спор в Конституционный суд.

С. Корзун: Это то, что Вы закладывали, а что на практике?

С. Шахрай: Прошло 10 лет со дня принятия Конституции, и ключевые фигуры Конституцию прочитали.

С. Корзун: Большой шаг за 10 лет.

С. Шахрай: Президент в стране - юрист, слава богу. И квалифицированный юрист. Он понимает, что Администрация не входит в систему исполнительной власти. И, в общем-то, административная реформа только тогда даст результат, когда этим займется Президент и его Администрация.

Хочу обратить внимание еще на одно обстоятельство. Виртуальная цель достигнута: президент вступил во второй срок, и какие-то указы и переназначения произошли. Информационный факт обновления имеет место быть. Но содержательно… ведь мы закладывали в Конституцию Политбюро, как при ЦК КПСС, только совершенно в новом качестве. Это Совет безопасности - конституционный орган, который возглавляет Президент, входит премьер, председатели палат и ключевые министры. По поводу этого органа должен быть принят специальный федеральный закон, которого до сих пор нет. То есть институт Политбюро, мозговой политический штаб в нашей стране не работает. Поэтому есть много больших и маленьких центров принятия отдельных управленческих решений, но мысли и координации нет. Если начинать административную реформу, надо заняться созданием этого штаба Политбюро в виде Совета безопасности, принять о нем закон, принять федеральный закон об Администрации президента, а потом уже будет понятна структура правительства, его функции. Я об этом еще скажу.

Д. Орлов: Мне кажется, что Совет безопасности вряд ли может быть таким центром реформирования госслужбы и вообще административной реформы. Прежде всего, потому что он в последнее время, во всяком случае, превратился в такую структуру не агрегирования отставников, но тем не менее. Там мы постоянно видим отыгранные фигуры во главе - Рушайло, теперь Иванов. Возможно, ситуация изменится, но мне кажется, есть несколько фигур и неких кругов, которые вокруг них существуют, которые могут выполнить эту функцию лучше. Речь идет, прежде всего, о Козаке, которого президент как раз и назвал "мотором реформы", и о Шувалове. Это люди, которые реально могут что-то делать.

Я вообще полагаю, что после последней реорганизации президентской Администрации президент сделает ставку на командный принцип управления, во всяком случае, текущего управления. Эта конструкция помощников, которая очень напоминает американскую Администрацию, именно такова. Кстати, она напоминает не только американскую Администрацию, но и наш очень древний опыт - приказы, которые существовали в Московском государстве, протоминистерства. Они ведь начинались с чего - государь приказывал тому или иному чиновнику, дьяку, заниматься решением определенной задачи. Потом они превращались в структуры.

Теоретически идея в чем: эти самые помощники решают задачи. Не создают структуры численностью две тысячи человек, как нынешняя Администрация, а решают задачи, и для этого у них создается некий гибкий штат сотрудников. Вот идея. Естественно она не будет реализована в таком виде. Все равно структуры будут созданы, они будут достаточно инертно работать и прочее. Но, тем не менее, президент сделал шаг к тому, чтобы не жесткие структуры сидели и разрабатывали некие документы, которые потом в значительной степени идут в корзину, а чтобы существовали гибкие структуры и динамичные люди, которые решают проблемы на конкретных направлениях. Другое дело, что "кадровая скамейка" у президента достаточно узка, не длинна, скажем так. И на роль этих динамичных людей он был вынужден назначить тех же самых чиновников, которые, правда, более-менее себя адекватно зарекомендовали в предшествующие годы.

Я думаю, что центры, в которых идет административная реформа, не должны формализовываться. Я имею в виду мозговые центры. Формальные решения принимает Президент. Это должны быть центры, которые концентрируются вокруг фигур, обладающих серьезным общественным авторитетом, грамотных с точки зрения административного управления и располагающих концептуальным видением процесса. Вот мы этих людей видим - Козак, Шувалов. А Алешин, как мне кажется, все-таки курировал некое направление, у него широкого программного видения нет.

С. Корзун: Сергей, спорите? Я все пытаюсь на какую-то болевую точку вывести. Здесь вот Дмитрий "наехал", сказал, что Совет безопасности - это все фигня, должны быть мозговые центры, как бы не зависимые от этого.

Д. Орлов: Ну, уж про фигню - это Вы…

С. Корзун: Я обостряю, конечно.

С. Шахрай: Мне кажется, мой коллега точен и интересен как политолог, но допускает одну ошибку. Действительно очень энергичен и профессионален как юрист Дмитрий Козак. Он - и "мотор", и много вытащит из этих решений. Но если мы строим систему, она не должна зависеть только от личных качеств.

Что касается Совета безопасности - то, что его превратили в "отстойник" (журналисты говорят), политическую ссылку - это как бы диагноз, но не рецепт. Все-таки должна работать система. Система выработки и проведения в жизнь управленческих решений. Не только от личности она должна зависеть. В результате мы с Вами что получаем? Строили вертикаль управления, упраздняли вице-премьеров, но в результате Вам любой управленец (я 6 лет работал в правительстве и имею достаточно большой опыт именно управленческой деятельности) скажет, что мы получили не одного вице-премьера (кстати, хорошего профессионала Жукова), мы получили в лице каждого министра маленького вице-премьера со своим аппаратом. И вместо пирамиды мы построили "лейку". Деньги и полномочия утекли в агентства и надзоры, а функция координации этих управленческих решений осталась у министров и у их аппарата. В результате цель управленческая отдалилась вместо того, чтобы приблизиться. Поэтому я возвращаюсь к своему тезису первоначальному: надо понять, чего мы хотим, и создать в Администрации президента эту структуру. Ее можно не формализовать. Что мне нравится у моего коллеги, он по сути говорит о венчурном методе управления: есть проблема, под нее создается группа, проблема решается, и группа распадается, остается координатор. Но мы знаем и другой закон управления: если под решение создана группа, эта группа станет департаментом и потом министерством. То есть мы здесь опять входим в тупик. Поэтому я бы все-таки, пользуясь тем, что президент - юрист, перешел к правовому обеспечению этой административной реформы: Совет безопасности, штаб Администрации президента, закон об Администрации президента и, конечно, поправки в Конституционный закон о правительстве.

С. Корзун: А чего мы хотим от административной реформы вообще? Вот здесь Дмитрий упомянул о том, что он не хочет сокращения количества чиновников, поскольку их у нас недостаточно. Вообще мы хотим сократить число чиновников или нет, или вывести его на некий оптимальный для мира уровень? Понятно, что если останется один чиновник - президент, то от этого управление лучше не станет.

С. Шахрай: Я хочу мысль Дмитрия более доступной сделать нашим зрителям. Наверное, к числу чиновников надо относиться, как к числу врачей и учителей на тысячу человек. Много или мало - надо "плясать" от этого. И зайти с другой стороны: если мы хотим уменьшать поле для коррупции, то есть уменьшается потребность в количестве чиновников, и тогда "лошадь ставится впереди телеги", мы уменьшаем коррупционное пространство, и тогда число чиновников становится оптимальным и уменьшается. Если у нас этого нет, то мы должны достигнуть средней численности, как во Франции или Штатах, на душу населения числа чиновников. Проблема состоит еще и в другом: подо что мы создаем этих чиновников и структуру управления? Мы по старинке в стране управляем отраслями: здравоохранением, промышленностью, сельским хозяйством. А экономика за 10 лет худо-бедно ушла в рынок, надо управлять уже не отраслями, а проблемами, и заниматься финансовой политикой, структурной политикой и так далее. И тогда совсем другая структура правительства - не отраслевая, а функциональная, межотраслевая. Тогда тоже появляется смысл реформ. Я этого пока не увидел.

С. Корзун: Дмитрий, спорите, соглашаетесь по количеству чиновников?

Д. Орлов: Соглашусь. Нельзя ставить задачу - сегодня сократить 10 чиновников, завтра - 50 и прочее. У нас уже были периоды, когда были планы по валу и прочее. Должен быть четко и ясно обозначен объем функций, который выполняется определенным набором специалистов. И контроль над исполнением этих функций должен быть достаточно жестким. Вот такая должна быть схема.

С. Корзун: Сколько ступеней управления оптимально на федеральном уровне? Следующий вопрос будет о распределении федеральных и региональных, можно их, кстати говоря, и связать.

Д. Орлов: Сергей Михайлович уже затрагивать проблему неэффективности созданной структуры в правительстве - министерства, надзоры и агентства. В ней есть некоторая логика, это несомненно: попытка разделения по функциям, попытка уйти от огромного количества вице-премьеров. Но мне представляется, что там заложено несколько бомб, которые эту систему, может быть, разложат, расшатают, а может быть, она будет просто инертна и пассивна, как и предыдущая. Первая бомба - это конфликты интересов в целом ряде "кустов", которые объединены под этими министрами. Минэкономразвития - это классический вариант, есть и в Минфине, который одновременно и собирает деньги, и расходует их. Это тоже невиданно, и никогда в российской истории такого не было. Были приказы большого прихода и большой казны. Была податная инспекция и соответственно министерство финансов. Счетный приказ при Алексее Михайловиче был. И это еще аукнется. Это первое.

Второе, каналы лоббирования стали длиннее. Если предприниматель или группа интересов заинтересованы в принятии какого-то решения, они сначала должны зайти на низший уровень, там решить проблемы, затем на уровень министерства, затем министерство вносит в аппарат правительства какие-то бумаги. В общем, лоббирование удлинилось, и агрегирование интересов, по сравнению с тем, что было.

С. Корзун: Насколько длинной должна быть эта цепочка?

Д. Орлов: Ранее действовавшая структура была чуть лучше, чем нынешняя.

С. Корзун: Ранее действовавшая - это когда?

Д. Орлов: Вот сейчас, до того, с вице-премьерами, которые курировали министерства.

И, наконец, последнее соображение - это политические министры, которые за все отвечают, и образовался огромный слой (второй эшелон) правительственного управления, который несет ограниченную ответственность. Вот он кабинет, министры, а это огромное количество назначенных чиновников второго эшелона. Они же будут в тени для общественности, они стоят за соответствующими министрами, их ответственность ограничена. Кто с них спросит - парламент, президент, от которого они удалены? Это очень существенный вопрос.

И еще одно серьезное соображение - это нормотворческая функция. Она утрачена всеми уровнями, кроме министерского. Говорят, что это придает управлению более логичную, ясную структуру. Ничего подобного! Теперь в каждом министерстве будут замы по направлениям, которые будут соответствующие нормативные акты тягать снизу, будет каждый нормативный акт готовиться соответственно в агентстве или службе, потом поступать наверх. Пока будет утрясаться - пройдет несколько месяцев, потом эта система заработает, еще будут проблемы, и, наконец, когда она уже более-менее будет работать, все равно система согласования нормативных актов будет очень долгой. Это одна из бомб, которые заложены в этой реформе.

С. Корзун: Сергей, Вы согласны с тем, что Дмитрий сказал?

С. Шахрай: Безусловно. Я бы обозначил еще три болевые точки. Во-первых, надо вспомнить, что Россия - государство федеративное. И в нашей Конституции есть статья 73, которая гласит: "Функции, полномочия, которые прямо не записаны за Федерацией, относятся к исключительному ведению субъекта Федерации". Когда у нас идет много лет процесс уточнения и разграничения функций, он очень часто превращается в создание тех функций - в их придумывании, формулировании, которые по Конституции находятся совершенно на другом уровне управления - на уровне субъекта Российской Федерации, на уровне местного самоуправления. То есть мы нарушаем одну из основ конституционного строя. Как только мы все у регионов и у муниципального уровня власти опять заберем на уровень политических министерств, агентств и надзоров, тут и управляемость потеряем и страну.

Второе: с точки зрения реформы управления вообще, власти, прежде всего, надо заняться к следующим думским выборам формированием второй партии в Думе. Если партия, имеющая большинство в парламенте, срослась с правительством и исполнительной властью, мы потеряли элементарное планирование, отсюда качество управленческих решений упало. Если мы хотим стратегически улучшать управление, в 2007 году должна появиться оппозиция очень сильная в виде новой партии - социалистической, любой другой. Только опять придется эту партию изобретать в Кремле, в хорошем смысле слова.

С. Корзун: Создавать сверху. Сама не родится?

С. Шахрай: Страна беспартийная, глубоко беспартийная. Ждать, когда из 184 зарегистрированных в Минюсте партий выкристаллизуется хорошая оппозиционная партия, бесполезно. Мы же говорим о реформах.

И мой коллега затронул принципиальнейший момент - насчет правотворчества, нормотворчества и реформы. Здесь просто беда с большой буквы. Потому что Россия столетиями развивалась как страна с континентальным развитием права: кодекс Наполеона в гражданском законодательстве, административное право, земельное право. Последние 10 лет депутаты и министры-реформаторы берут английские, американские законы с другой, англосаксонской системой права, переводят на русский язык и объявляют законами, положениями о министерствах, нормативными актами министерств. Правовая основа нашей жизни пришла просто в жуткое состояние. И вообще (я сказал о трех элементах) чем власти надо заняться - это кодификацией. Вычистить все несвойственное, несовместимое с нашей системой права, и мы увидим, что это даст административный, управленческий и финансовый эффект. То есть административная реформа - это не только число министров и портфелей. Иначе получается что: сидит на большом дереве куча красивых птиц, кто-то выстрелил из-за кремлевской стены, птицы взлетели, полетали-полетали, несколько сучков было спилено, сели. Кому не хватило сучьев, улетели. Вся реформа закончилась. Административная реформа не в этом состоит.

Часть 1
Часть 2

Полит Х - Телевизионный Интернет-канал
Главная страница > X-Архив > Дмитрий Орлов и Сергей Шахрай (1)
Программа и трансляция — Авторское Телевидение © 2003-2004
© «Полит Х». При полном или частичном использовании материалов ссылка на этот сайт обязательна.
Rambler's Top100 Рейтинг@Mail.ru
Полит Х - Телевизионный Интернет-канал